波兰“叫板”欧盟背后:“东西裂痕”和超国家主义困境有解吗

10月7日,波兰做出裁决——欧洲法院干涉波兰司法改革、违反波兰宪法,而波兰国内法律相比于欧盟法律具有优先权。

此举一出,全欧哗然。10月19日的欧洲议会会议,以及10月21日至22日举行的欧洲理事会(欧盟峰会)上,欧盟及其众多成员国领导人向波兰集体发难。欧盟委员会主席冯德莱恩指责波兰“质疑欧盟的根基,是对欧洲法律秩序统一的直接挑战”,表示欧盟委员会将采取行动阻止波兰破坏欧盟的价值观。

面对波兰总理莫拉维茨基对欧盟“威胁勒索”和“暗中扩大权限”的回击,欧洲议会众多议员轮番予以抨击,双方激辩超过四个小时。愤怒之下,冯德莱恩提出了三项欧盟可能采取的制裁措施,即针对波兰的裁决采取法律行动,可能扣留570亿欧元的新冠疫情纾困贷款,中止波兰作为欧盟成员国的部分权利。

冯德莱恩(左)与莫拉维茨基(右一)在欧洲议会上激烈辩论。意识到欧盟真有可能减少拨款,莫拉维茨基在10月25日接受英国《金融时报》采访时,加大火力指责欧盟委员会此举为“发起第三次世界大战”,而波兰将会拿起“一切可支配的武器来捍卫我们的权利”。叫板欧盟,为什么总是波兰?

事实上,波兰“叫板”欧盟已不止一次。自2015年波兰法律与公正党执政以来,波兰与欧盟在宪法与司法问题上不时“隔空交火”。

2015年底,新执政的法律与公正党就五名新任法官的任命问题,与产生分歧;面对自己尚未主导的司法系统,执政党主导通过立法,要求其提名的法官即刻履职,无视对于该立法的违宪裁决,引发了不大不小的“2015年波兰危机”。

由此,欧盟开始启动其“核选项”——《里斯本条约》第七条,对波兰“威胁法治”的行为开展调查。根据该条款,如果欧盟成员国被认定有“严重且持续违反欧盟价值观”的行为,经特定多数成员国同意后,欧盟有权予以惩罚,其措施包括削减欧盟拨款,以及暂停该成员国在欧洲理事会的投票权。

到了2017年,法律与公正党控制的波兰议会通过了三项涉及司法改革的法案,使得该党主导的议会、全国司法委员会和司法部长分别掌握了最高法院和普通法院法官的任免权。法案出台后,不仅在国内引起轩然,欧盟也对波兰发起了第二阶段调查。同年12月,欧盟委员会称波兰有13部法律对该国司法系统构成了破坏,是对法治的威胁,并将其形容为升级版的宪法危机。

由于彼时正处于英国“脱欧”的关键时期,欧盟无暇顾及对波兰的实质性惩罚,加上“核选项”惩罚条款的启动门槛颇高,需要相关成员国一致同意,波兰与匈牙利等立场契合的中东欧国家便可互相支持,否决针对彼此的惩罚条款,令欧盟的反制措施难以产生实质性效果。

进入2020年,随着英国正式脱欧,腾出精力的欧盟第一时间重新“安内”。当年1月,欧洲议会通过决议,要求继续落实对波兰和匈牙利的“核选项”条款,引发两国强烈反弹。法律与公正党表示“欧盟无权要求欧洲法院对成员国采取此类措施”,而该党领袖、波兰前总理雅罗斯瓦夫·卡钦斯基更是扬言波兰人有权生活在主权国家之中,流露出威胁退出欧盟的意味。

今年7月,欧洲法院判定波兰司法改革违反“法治原则”,要求波兰暂停其在2020年设立、专门针对法官的纪律审查机构。波兰政府拒绝执行,并诉诸本国。这便有了10月初那一纸令欧盟出离愤怒的裁决。

正是因为这些年双方持续加深的裂痕,波兰近日的举动也是自然而然的结果。不可否认的是,波兰这些年对欧盟的“离经叛道”,与该国所处的实际情况息息相关。

作为典型的右翼民族保守主义政党,法律与公正党的上台很大程度上是全球右翼民粹主义抬头盛行的产物。相比于最大在野党公民纲领党,该党在经济社会领域持保护主义立场。同时,该党秉持软性的欧洲怀疑主义立场,是欧洲保守派和改革主义者党的成员。这种与原先执政的公民纲领党截然不同的意识形态,决定了波兰新政府必会出台截然不同的政策,与坚持传统价值的欧盟冲突也在所难免。

就最为严重的“宪法危机”(或司法改革)而言,法律与公正党政府的初衷便是要在司法系统安排“忠于自己”的法官,以便其立法、施政不会遭遇来自司法领域的阻碍。在该党刚赢得执政权时,时任15名法官中有九人为公民纲领党及其盟友提名任命,显然被新政府视为潜在的威胁:一旦自己试图通过的任何法案被意识形态对立的法官们裁决为“违宪”,便意味着施政可能会“瘫痪”。

2019年底,波兰议会通过的两名法官任命,二人均已超过法定退休年龄(65岁)。将司法系统作为政党政治斗争的工具并不罕见,但波兰此举实在过于扎眼,用《金融时报》的话说,是“逐渐令司法系统从属于行政系统”,自然与欧盟强调的“司法独立”不相容,批评者甚至称之为对欧盟价值观的反叛。波兰政府一句“改革低效的制度”解释,显然不能令欧盟信服。不止于波兰:欧盟结构性矛盾的挑战

波兰的司法改革,带来的不只是波兰和欧盟就司法问题本身的分歧。波兰的一纸裁决,以及波兰政府关于欧盟“非法越权、干涉波兰司法”的回击,不仅引发了部分媒体关于波兰可能下一个“脱欧”的顾虑,更揭开了欧盟长期存在的结构性矛盾。

首先,以波兰、匈牙利为代表的中东欧国家与欧盟矛盾升级,凸显了欧盟内部长期存在的“东西裂痕”。

2004年5月最近一波大规模东扩后,波兰、匈牙利、捷克等10个中东欧国家成为欧盟成员。随着这些国家进入欧洲单一市场和关税同盟区,它们也享受到了欧洲一体化带来的红利,在历经上世纪90年代的经济体制转型后,更加顺利地搭上了经济增长的快车道,迈入高收入国家行列。

2000年至2019年,中东欧国家年度GDP增长情况,其中2009年因国际金融危机出现负增长,来源:World Bank然而,经济发展的红利未必持久,可中东欧与欧盟其它成员国在社会经济发展方面的不平衡却有增无减,其背后的历史传统、地理位置、社会机制、价值观念等各领域更是长期存在差异。在此情况下,任何热点议题的出现,都有可能引发中东欧国家与欧盟的“欧洲价值观”与发展方式选择之争。就移民问题和难民政策而言,波兰等东欧国家处于欧盟最东部的陆地边界,是域外难民通过陆路涌入欧盟的第一道“防线”,也是必经之地。近年来中东等热点地区局势不稳,难民危机爆发,波兰、匈牙利等国自然首当其冲。近日白俄罗斯试图利用“借道”的难民群体向欧盟施压,最紧张的必然是与之接壤的波兰和波罗的海国家。

与此同时,这些中东欧国家的经济发展水平、人口与社会多元化程度又无法与地理上更加远离“边界”的西欧国家们相提并论,经济与社会承载力更加薄弱。这种情况下,匈牙利总理欧尔班将移民称为“侵略者”、提议两年内禁止任何移民,自然得到了波兰的更多理解,但遭致欧盟指责。

匈牙利在其与塞尔维亚的边界设置屏障,阻止移民涌入。而在堕胎问题和媒体管控等议题上,波兰等中东欧国家的保守政策也离不开这些国家偏保守的宗教社会土壤,以及与西欧国家不同的历史发展背景。如果欧盟只以在西欧国家具有深厚传统的进步主义思想予以衡量,那么在这一问题上与中东欧国家便无法达成理解与共识。即使是在欧盟基本保持一致的对外政策方面,中东欧国家在基调上也与欧盟其它国家并不完全同步,尤其是在对待俄罗斯的问题上。毕竟,波兰、匈牙利等国与俄罗斯无论从地理距离还是二战后的历史渊源,都与西欧各国很不一样,在“北溪-2”天然气管道项目和与俄打交道的问题上看似更为意识形态导向,也就不足为奇了。

到了这一轮的司法改革与法律优先权之争,更是触及到欧盟另一个深远而持久的结构性矛盾:超国家主义与主权国家理念之间难以取得的平衡,以及不可避免的冲突。

“超国家主义”和“政府间主义”是欧传统盟的两大支柱,这两种理念的碰撞和融合也构成了欧洲一体化进程的主旋律。前者强调欧盟拥有高于成员国的权威与权力,而后者关注各成员国在欧盟规则制定过程中的重要性。但无论如何,关于这两大支柱的辩论,始终围绕着为欧盟共同体建立有效的规则与管理运作机制。

按照欧盟官方的解释,欧盟的独特之处便在于这种超国家主义:尽管各成员国保持其主权与独立国家地位,但它们决定在需要合作共事的领域让渡一部分“主权”,交给欧盟。前后半句话在字面上肉眼可见地自相矛盾,落实到政治实践中,势必更加尖锐。

关于欧盟权威与各成员国主权的边界划分,欧盟曾多次通过缔结条约予以确定。就此次波兰与欧盟的法律权威之争而言,双方所诉诸的都是《里斯本条约》的同一附件。根据该文件陈述,如果欧盟相关法律与某一成员国相关法律产生冲突,那么欧盟法律高于后者。

问题在于,该文件也承认了这一原则并不在《里斯本条约》正文的白纸黑字中,只是存在于一份简短的声明中,而这份声明后来成为了《里斯本条约》的附件。此外,根据该文本的描述,欧盟法律优先性原则是通过欧洲法院的判例法发展、确立,更为具体实践增添了不确定性。于是,针对同一份法律文本,波兰、匈牙利和欧盟给出了截然相反的解读。

对于包括波兰在内的各成员国来说,欧洲一体化的红利,以及在欧盟中享有的各项权利与福利(比如疫情纾困巨额贷款)不舍得放弃;但要为欧盟承担过重的义务,或者在危机之下为其它成员国“买单”(如欧债危机),又让它们不时产生怀疑。而一旦本国主权的收缩和压制到了容忍限度之下,便出现了波兰、匈牙利与欧盟的矛盾公开化现象。

当然,波兰还不至于为了这一次法权之争而真的“脱欧”。法律与公正党一再表示波兰无意“脱欧”,莫拉维茨基在欧洲议会与欧盟其它成员国激辩时也表示“我们不应传播波兰‘脱欧’的谣言”。“留欧”在波兰的民意基础更是雄厚:近年来多项民意调查表明,近九成波兰民众支持留欧;即便今年7月,波兰和欧盟在司法改革问题上矛盾激化时,波兰《共和报》的民调也显示62.6%的民众反对“脱欧”,远高于“脱欧”支持者(16.9%)。

真正的问题在于,成员国国情迥异、超国家主义与主权国家边界不明,结构性矛盾没有根本性缓解的情况下,波兰不会是最后一个与欧盟叫板的成员国,欧洲怀疑主义的声音不会被打消,“脱欧”的顾虑随时有可能在其它成员国显现,欧盟的根基也面临着持续的挑战。

70多年前在超国家主义指导下开启的欧洲一体化进程,如何顺应新时代而稳固基石、持续发展,考验的是欧盟及其各成员国领导人的智慧。

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